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泗洪经济开发区统筹土地资源利用的调研报告

时间:2019-07-02 19:47来源:江苏开发区网 点击:0

优化园区空间格局,促进园区土地利用效率,推动开发区经济发展转向高质量,经过对泗洪经济开发区土地综合利用情况进行深入调研,综述如下

泗洪经济开发区基本概述

泗洪经济开发区创建于20023月,总体规划60平方公里,建成区面积40平方公里,七纵十三横路网格局全面贯通,基本实现了九通一平。截止目前,已入驻各类工业企业568家,初步形成了新型膜材料、机械制造、电子信息“2+1”和文体产业体系。开发区主要设置有科技创业园、膜新材料产业园、常泗工业园、电子信息产业园、食品工业园、纺织服装产业园等特色产业园,已经初步形成一定规模的产业集聚区。

二、开发区用地分布情况

开发区现状用地类型主要为工业、居住用地以及少量的公共设施配套,另有部分村庄居民点夹杂其中。开发区闲置低效用地主要集中在工业用地、房地产用地;此外,国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地,不符合安全生产和环保要求的用地,布局散乱、设施落后,规划确定改造的区域也是园区低效用地的重点领域。

从调研的情况看,开发区南部相对紧凑,基本完成开发建设,但依旧存在少量空地和农村用地;北部启动建设较晚,虽然有规划引导,但在具体落地建设过程中,仍旧存在工业用地无序拓展,空间上存在零星分布的格局,形成工业夹杂农田、厂房接壤村庄的现象。

开发区现状产业门类较多缺乏集聚效应,同类企业布局较为分散,企业之间联系不够紧密。南北开发顺序的不一致导致了南北开发强度的差异,南部区域企业密集布局,北部区域城乡空间混杂,逐步形成村企田马赛克空间。不同产业企业杂乱分布,如南部片区集聚有化工、机械、建材、纺织、食品、家具等不同产业,且相同产业企业零星分散。从产业发展角度,现状产业空间布局不利于产业集聚发展,也不利于产业链的形成和企业间协作。

三、开发区土地集约利用工作开展情况

近年来,泗洪经济开发区积极发挥规划的导向和调控作用,加强土地规划管控,优化建设用地空间布局,采取以规划定方向,以项目定土地,以投资定面积的供地原则,统筹保障各类工业企业用地的合理需求,开发区集约度分值及在全省排名均呈上升趋势,表明集约用地意识、管理水平和土地集约利用水平在不断提高。

(一)探索特色产业园建设。各产业园按照产业和发展定位,在学习借鉴外地经验的基础上,全力推动特色产业园的规划建设。特色产业园的探索建立,初步解决了项目布局分散,产业协作配套不强,产业集聚度不高等问题。

(二)提高标准厂房使用效率。根据省国土资源厅、省经信委关于高标准厂房建设与利用要求,抓好部署推动,鼓励新引进项目利用标准化厂房,做好用地保障,截止目前,开发区各类高标准厂房已利用76.05万平方米,利用率达71.81%,实现用地集约、产业集聚,较好保障了中小产业项目发展需求。

(三)推行差别化地价政策。优先保障县委县政府实施的重大项目,满足高端制造、功能总部、先进服务业等符合园区发展导向的优质项目用地需求。对列入省级13个先进制造业集群名单和省级优先发展产业目录及高标准厂房用地、且用地集约达到国家和省标准的,土地出让起始价可按不低于所在地土地等别相对应的工业用地最低价标准的50%-70%确定;符合条件的总部企业用地,在市场评估价基础上,按照办公自持比例设定修正系数确定出让起始价;其他科研研发类用地可按照不低于工业用地出让最低价标准的120%确定出让起始价。今年以来,获批用地指标62批次4322.71亩,用地预审2588.02亩,保障了循环经济产业园、绿色智能装备产业园等一大批用地。

(四)优化产业用地出让制度。工业用地弹性出让制度已成为促进产业用地节约集约利用的重要政策手段,园区自2016年开始逐步开展弹性出让试点工作,具体围绕评估技术路线、弹性出让价格年期修正、先租后让等问题进一步实践探索。同时,对部分已出让的重点项目跟踪,了解项目的建设及运营情况,评估弹性出让制度对企业的影响。通过深入基层走访企业,了解企业实际需求并征求意见建议,进一步完善弹性出让制度。今年以来,共为斯迪克、丰远新材料等5家企业实行弹性年期出让,涉及用地89亩,促进土地节约集约利用。

(五)加大闲置用地处置力度。挖掘盘活有限空间资源,积极引导产能落后、不符合安全生产要求、不符合环保和节能减排要求、低效利用工业用地的企业腾退土地。经排查,2019年开发区涉及闲置土地55宗,总计1744亩(其中未利用面积1164.2亩)。按已用为先、分类处置的原则,将企业进行逐宗梳理建档分类,根据企业困难类型、实际情况,灵活运用政策。今年以来,共计盘活土地331亩,完成前期丈量测算等待签订征收协议的8宗可以盘活土地383亩,进入司法程序四宗311.4亩。

四、开发区土地集约利用存在的问题及原因分析

泗洪经济开发区在2019年土地节约集约利用评价工作中,在全省72个以工业为主导的省级开发区中名列第35位,排名靠后,项目用地粗放、低效利用土地的形势依然严峻。园区工业项目总容积率偏低,存在投资规模偏小、用地效率偏低、土地亩均产出率低、投入产出不达标等问题。通过对园区低效闲置用地摸排调查发现,普遍存在以下几方面问题:

一是土地弹性出让制度不如预期。从实施情况看,适用弹性出让的企业却不多,不尽如政策制定的预期。二是企业投资强度低。已建成的部分企业存在一大两低的普遍问题,即占地面积大、建筑容积率低、投资强度低。厂房大多是单层,占地面积大,实际使用面积却很小,个别企业甚至在厂区内种植农作物。三是未完工项目造成土地闲置。一些项目因投资方资金链断裂,工程中断,最后形成了一些烂尾工程,占用建设用地却不产生任何效益。四是企业质态低。开发区建设初期引入企业规模较小,产业层次较低,均为中低端产业,随着社会经济发展,由于企业效益低,产出低,竞争力减弱,无法完成升级转型,小企业逐步衰落,很多企业处在停产半停产状态中,少数正常生产的企业缴纳的税收也很低。

导致土地闲置和低效利用的原因很多,既有企业、市场原因,还有政策等原因,是历史发展阶段的综合作用的产物。

(一)弹性出让续期问题尚不明确。对于部分生命周期相对较长、竞争力较强的企业,弹性年期出让项目将会较快的面临土地使用权续期问题。当前城乡规划法对租赁土地的规划设计条件和建设用地规划许可未做出具体规定,给办理项目公示、签订租赁合同等工作带来不便。

(二)节地指标约束力不强。早期园区规划和土地管理较为宽泛,管理强制力度小,为了招商引资自目的推出各项优惠政策,对项目选择和后期管理有制定完善。部分企业为了拿到土地,在纸面上上提高投入产出强度、投资规模等,以满足政策要求,助长了土地利用粗放,导致土地资产流失和浪费的现象严重。

(三)规划不合理造成土地低效闲置。在配置土地资源时,还缺乏一套科学合理的用地定量机制,造成少数企业批多用少,而一些有发展潜能、成长型中小企业急需用地得不到解决。少数企业审批土地以圈地为目的,已供土地建设容积率和投资额未能达到规定要求,造成建设用地部分闲置。

(四)企业自身经营不善。因市场经营环境恶化,企业资金链条断裂,造成企业土地和厂房闲置或低效。同时,企业因发展定位、资金缺乏、经营不善等原因倒闭破产致使现有用地呆滞。

(五)工业用地供后监管不到位。工业用地监管遭遇不敢管、不能管、不愿管的困境。土地供给后,出现了多个部门都拥有监管权限的局面,工业项目立项情况由发改委负责;用地容积率由规划局负责;单位面积投入产出强度由投资促进局掌握,而作为土地集约利用重要监管单位的国土部门,却难以实时掌握这些供后土地关键利用指标,无法有效评估节地情况,有效监管更是无从谈起。

(六)闲置土地回收存在困难。闲置低效用地认定难、处置更难。国土资源部出台的《闲置土地处置办法》是闲置土地处置的法定依据,有明确的认定标准和认定程序。但是在实践中存在好认定、难处置的情况,特别是涉及到无偿收回的土地,受到责任认定、银行抵押、法院查封、二次转让以及物权法的约束,往往形成诉讼,时间拖得很长,处置效果非常不理想。与闲置土地相比,低效用地没有相关法律依据,没有认定和处置的手段,既难认定,又难处置,实际操作起来难度非常大。

五、建立开发区土地节约集约利用的长效机制

在逐步盘活消化现有闲置低效用地的同时,要深刻分析闲置低效用地产生的深层次原因,按照节约集约用地的原则要求,改进招商政策模式,创新土地供应机制,严把审批关口,完善综合监管机制,形成避免土地闲置低效的长效机制,防止产生新的闲置低效用地。

空间优化要多规合一一是要以科学规划为引领,明确园区空间格局建设总体方向。坚持先规划后建设、没规划不建设。在总体规划、土地规划方面、特色产业规划等方面,多规合一,相互促进。按照特色产业相对集中的原则规划产业空间布局,积极构建一区多园的发展格局,推进一区多园的协同发展,推进塑膜新材料产业园、电子信息产业园、机械零部件产业园发展规划,共同推进泗洪开发区产业结构的转型升级。二是推进产业特色集聚发展。以3个省级特色产业园为载体,着力推进产业特色集聚发展,培育特色产业快速成长,逐步提高其产值占开发区比重。要立足生态+特色,开展电子信息产业园、科创园、网创园等区中园建设,突出斯迪克、丰远等骨干企业培育,加快塑膜研究院、机械检测中心等平台建设。

深化改革土地供应方式。充分考虑企业生存周期、市场环境变化、工业用地生产资料属性等因素,弱化工业用地融资功能,努力创新工业用地模式和机制,积极研究出台工业用地租赁、租让结合、先租后让和弹性年期出让制度。一是要制定弹性出让的奖励政策,对符合续期条件的企业,在用地价格及税收方面给予适当优惠,让弹性用地制度在企业方面由被迫接纳转向主动争取。二是要制定鼓励多层标准厂房建设的政策措施和实施细则,努力实现多层标准厂房建设产权多元、建设主体多元、利用方式多元、鼓励政策多元,最大程度降低小微企业进入门槛、初次创业成本和先期投入成本,鼓励生长性企业迅速发展。

(三)合理编制供地计划。科学合理地编制供地计划,严格执行建设用地定额指标。重视土地出让前的用地需求调研,加强供地时序管理,掌握好土地供应的方向、力度和节奏,增强土地供应的灵活性、针对性和有效性。园区要结合泗洪工业产业振兴规划,编制好园区产业发展规划,认真研究各园区的现状和远景,作好园区产业规划的定位。

(四)大力整合盘活存量土地。立足对存量土地的整合挖潜,最大限度的提高土地集约用地。一是继续实施腾笼换鸟。加大政府引导力度,发挥市场配置作用,通过嫁接、合作、调剂、转让、退出、租赁等形式,把闲置、半闲置和低效利用土地向优质项目转移配置。对尚不构成收回条件的闲置土地,通过协商、合理补偿等手段,鼓励进行项目调整或调剂给急需用地者。对项目不落实的建设用地,鼓励依法以市场方式调整安排其它项目。对经批准且符合规划的项目利用存量土地的,简化手续。鼓励对余量土地依法转让和调剂,并适当减免有关费用。二是鼓励企业零增地扩张。利用厂内存量土地改(扩)建多层厂房或实施厂房改造加层,对增加容积率翻建多层厂房的企业,不另行收取土地出让金、配套费,并允许补办房产证。

(五)完善工业用地企业准入机制。须依据投资协议、注册资本、投资强度、产出效益等各项指标对工业项目的合理性进行缜密论证,确保落地工业项目能够存活并产生良好的经济效益。对于招商引资项目以及用地面积较大的重点、重大工业建设项目,须相关职能部门或者征求专家意见对项目用地论证后,确定供地计划。对一些规模较大,分期实施的大中型工业项目,地方政府要依据整体规划、总量控制、分期供地、限期开发的原则,预留规划用地范围,按照实际到账资金和生产建设进度进行分期供地,不得先供待用;对企业申请增资扩建用地的,要求必须优先使用已有建设用地,并将已有的土地与新申请用地数量一并核算用地指标;对同一企业有多处土地,部分土地尚未落实项目投资建设的,或已批土地尚未建设的,不再安排新的用地。

(六)制定并完善低效工业用地退出体系。严格依法处置闲置土地,严格按照《土地管理法》、《闲置土地处置办法》等有关规定,全面落实征收土地闲置费,协商或依法回收,实施土地置换等措施,加大对闲置土地的处置力度。设立闲置工业用地退出专项支持金,主要用于闲置土地资源或建筑物的回购、改造、补贴以及相关配套支持等。对未按土地出让合同按时开发、开发投资额度未达标、产出效率差及集约利用程度低的土地,采取鼓励企业厂房和土地出租、严控工业用地变性出让、严征土地使用税等保有成本等措施。制定符合市场运作机制的工业园区土地二次配置政策。

(七)完善对工业用地供后监管。供后监管主要有两条途径:由国土部门动态巡查合同落实情况,即在土地供应后,巡查项目是否按时开竣工、是否达到土地出让合同中规定的容积率、投入产出等;由工业园区、政府经济主管部门定期审核企业运行指标,监督核查土地利用状况。只有责任追究、价格形成、损害赔偿等多个方面都健全起来,同时保证严格执行,工业用地的监管才会不再困惑,工业用地闲置问题才能得以有效解决。通过部门监管联动机制,使各部门协调配合,做好批后监管及竣工验收工作,防止低效利用土地或闲置土地行为发生,对辖区内土地利用情况不佳、闲置土地情况严重的地区,适时督促检查和实地督办。

结语

目前,泗洪经济开发区土地利用方式还比较粗放,土地供需矛盾仍十分突出,盘活闲置低效用地对于实现土地要素的优化配置和高效利用,推进开发区经济发展方式加快转变均具有重大意义。开展这项工作既要科学界定闲置低效用地,又要努力盘活闲置低效用地;既要依法依规、维护权益,又要多措并举、务求实效;既要立足当前,努力消化既有的闲置低效用地,又要着眼长远,建立起遏制和防范土地闲置低效的长效机制,为园区经济社会发展提供稳定、持续、可靠的土地资源支撑。

(泗洪经济开发区自然资源分局局长  苗磊)